周永康落馬的制度意義
【財(cái)新網(wǎng)】（專欄作家 劉勝軍）盡管圍繞“康師傅”的傳聞已持續(xù)很久，甚至網(wǎng)民早已失去了傳播的激情，但當(dāng)周永康被正式宣布落馬的時(shí)候，依然引發(fā)全民熱議，成為近年來(lái)最大的新聞事件。
中央打“周老虎”的耐心，體現(xiàn)在從中石油到四川，從官員到紅頂、灰頂、黑頂商人，從“秘書四人組”到“小周”，剝洋蔥式的精細(xì)操作。此案推演時(shí)間之長(zhǎng)、涉及范圍之廣、核心人物級(jí)別之高，都是史無(wú)前例的。
意味深長(zhǎng)的是，中央在宣布“政法王”周永康落馬的同時(shí)，也決定召開十八屆四中全會(huì)，并將主題設(shè)定為“研究推進(jìn)依法治國(guó)”。2002－2012年十年間，周永康從公安部長(zhǎng)起步，后來(lái)?yè)?dān)任政治局常委、中央政法委書記兼任中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，是歷任中央政法委書記中話語(yǔ)權(quán)最大的一位。因此，上一個(gè)十年的法治深深打上了“周記”烙印。而這一時(shí)期，也是“維穩(wěn)”取代“法治”成為社會(huì)主旋律并引發(fā)學(xué)界非議最多的時(shí)期。
我們?cè)陉P(guān)注周案“花絮”的同時(shí)，更應(yīng)聚焦此案的制度建設(shè)意義，讓其成為中國(guó)法治建設(shè)的里程碑。
一、四中全會(huì)為何聚焦“依法治國(guó)”？
十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用”的60項(xiàng)改革，贏得各界廣泛認(rèn)同。
中國(guó)過去幾十年的變革，有兩條主軸：一是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，一是從人治走向法治。1992年小平南巡以來(lái)，中國(guó)掀起了經(jīng)濟(jì)改革的新一輪高潮，并在1993年十四屆三中全會(huì)確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。此后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革在國(guó)企、金融、價(jià)格、入世等方面取得重大突破，為經(jīng)濟(jì)騰飛奠定了制度基礎(chǔ)。
遺憾的是，經(jīng)濟(jì)改革突飛猛進(jìn)的同時(shí)，法治建設(shè)并未與時(shí)俱進(jìn)。一開始是由于觀念的原因，政府有形之手“不敢退出”。后來(lái)，權(quán)力嘗到了干預(yù)經(jīng)濟(jì)的巨大快感，就變成了“不肯退出”，再后來(lái)就成了“到處亂摸的手”，突出表現(xiàn)就是“地方政府公司化”和中央部委權(quán)力的膨脹。由此，逐漸演變成了“權(quán)力攪買賣”的格局，陷入了“政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。在這一模式驅(qū)動(dòng)下，盡管實(shí)現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但帶來(lái)了嚴(yán)重的腐敗、污染、貨幣超發(fā)、收入分配差距擴(kuò)大等一系列問題，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾推到了臨界點(diǎn)。
1991年因力主市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而被冠以“吳市場(chǎng)”的吳敬璉反思說(shuō)：“我們搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的人，在改革開放初期有一個(gè)天真的想法，認(rèn)為只要搞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，一切都會(huì)好起來(lái)。但經(jīng)過這么多年，我看到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也有好有壞，我改變了這點(diǎn)天真的想法。”吳敬璉認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也有好壞之分，“法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”才是好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，沒有法治就可能陷入“權(quán)貴資本主義”的泥沼。
其實(shí)，鄧小平早在1986年就洞悉了經(jīng)濟(jì)改革與政治改革之間的張力。他說(shuō)，“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴、相互配合。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通。從這個(gè)角度講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革”。
遺憾的是，由于在觀念上把政治改革與西方多黨制、直選制等同起來(lái)，導(dǎo)致政治改革成為敏感的禁區(qū)。在筆者看來(lái)，所謂政治改革，真正的衡量標(biāo)志是能否實(shí)現(xiàn)法治。例如，我們看到印度、俄羅斯等很多國(guó)家實(shí)行了西方的多黨制、直選制，但離完善的法治還很遙遠(yuǎn)，既失去了強(qiáng)勢(shì)政府的效率優(yōu)勢(shì)，也未能有效遏制腐敗現(xiàn)象。可見，多黨制也好、直選也好，都只是實(shí)現(xiàn)法治的手段，法治才是最終的目的。只要能提升法治水平的制度變革，都屬于政治改革。因此，中國(guó)法治建設(shè)的任務(wù)是在堅(jiān)持一黨制的前提下不斷提升法治水平。
十八屆三中全會(huì)提出“讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用”，這意味著要進(jìn)行政府簡(jiǎn)政放權(quán)的“自我革命”。如何才能實(shí)現(xiàn)政府的自我革命？顯然不能指望官員的覺悟，而是要靠法治。法治的本質(zhì)就是要確保任何組織和個(gè)人都必須遵守法律，約束“公權(quán)力”，把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。
因此，四中全會(huì)聚焦“依法治國(guó)”，正是為三中全會(huì)改革保駕護(hù)航，讓改革得到真正落實(shí)。
二、反思上一個(gè)十年的法治建設(shè)
2002－2012年間，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革開放以來(lái)增速最快的時(shí)期，但也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾快速積累的時(shí)期，其原因正在于法治建設(shè)的“不進(jìn)則退”。
筆者以為，法治建設(shè)之所以停滯，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“目標(biāo)函數(shù)”或價(jià)值取向出了問題。
其一，各級(jí)政府迷戀于GDP，GDP壓倒了法治。對(duì)各級(jí)官員而言，GDP意味著“升官發(fā)財(cái)”。一時(shí)間，招商引資成為官員最重要的“績(jī)效治標(biāo)”，市委書記儼然變成了董事長(zhǎng)，市長(zhǎng)儼然成了總經(jīng)理。在這一模式驅(qū)動(dòng)下，法治被邊緣化：1）為了招商引資，可以忽視甚至庇護(hù)企業(yè)污染；2）為了土地財(cái)政，可以暴力強(qiáng)拆，置民眾財(cái)產(chǎn)權(quán)利于不顧；3）為了保護(hù)本地企業(yè)，可以包庇知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的抄襲；4）為了GDP可以給某些企業(yè)超越法律的特權(quán)。例如，山西長(zhǎng)治市曾出臺(tái)《長(zhǎng)治市進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的若干規(guī)定》規(guī)定，“凡是外地車輛進(jìn)入長(zhǎng)治市發(fā)生違章，只糾錯(cuò)，不罰款。”“外地客商來(lái)長(zhǎng)治投資，由于當(dāng)?shù)厝宋沫h(huán)境、政策環(huán)境、法律環(huán)境等因素造成虧損，一律由當(dāng)?shù)卣r。”
其二，穩(wěn)定壓倒一切。穩(wěn)定當(dāng)然重要，關(guān)乎民眾生活和社會(huì)秩序。但在“一票否決”的考核壓力下，“穩(wěn)定”這個(gè)名詞變成了“維穩(wěn)”這個(gè)動(dòng)詞。各級(jí)政府不擇手段地維穩(wěn)，不僅耗費(fèi)巨大財(cái)力，而且嚴(yán)重破壞了民眾的合法權(quán)利，甚至導(dǎo)致諸多生命悲劇，滋生出截訪、保安押運(yùn)公司、“學(xué)習(xí)班”等踐踏公民權(quán)利的極端現(xiàn)象。更糟糕的是，維穩(wěn)成了法官判決時(shí)的第一考量，不僅法律的嚴(yán)肅性和公平性被邊緣化，也為權(quán)力干預(yù)審判的“司法腐敗”打開了便利之門。
重慶“打黑除惡”是維穩(wěn)的登峰造極之作。在薄熙來(lái)、王立軍主導(dǎo)的“打黑除惡”運(yùn)動(dòng)中，以“打黑”的名義“黑打”，為達(dá)到個(gè)人政治目的（煽動(dòng)民粹主義以贏取民意）而不惜制造大量冤假錯(cuò)案，成為中國(guó)法治建設(shè)的一次嚴(yán)重挫折。
周永康利用擔(dān)任中央政法委書記的職權(quán)，不斷為薄熙來(lái)打黑除惡助陣，致使薄熙來(lái)在破壞法治的道路上且行且遠(yuǎn)，最終爆倉(cāng)。重慶“打黑除惡”開始一個(gè)多月后，中央政法委就出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的工作意見》，要求各地區(qū)、各部門繼續(xù)抓好專項(xiàng)斗爭(zhēng)各項(xiàng)工作，始終保持對(duì)黑惡勢(shì)力主動(dòng)進(jìn)攻的高壓態(tài)勢(shì)，確保專項(xiàng)斗爭(zhēng)向縱深推進(jìn)。周永康曾批示：“近期在重慶市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下，政法機(jī)關(guān)加大工作力度，見到了明顯效果，為人民辦了一件好事、實(shí)事。”
在GDP主義、維穩(wěn)機(jī)制雙重壓力之下，法治生態(tài)退步，法治公信力銳減，上訪事件激增，經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾更趨激化，官民對(duì)立情緒嚴(yán)重。
與此同時(shí)，法治不彰亦為政府部門的權(quán)力膨脹提供了空間。各級(jí)政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管，甚至改革的名義不斷擴(kuò)權(quán)，尋租的權(quán)力基礎(chǔ)不斷增大。
三、周永康案的制度意義
由于周案的特殊性、復(fù)雜性，該案對(duì)中國(guó)的法治建設(shè)意義重大：
其一，打破了“刑不上大夫”的潛規(guī)則。鄧小平說(shuō)：“壞的制度使好人變壞”。一旦官員認(rèn)為自己的特殊地位賦予了“不被查處”的特權(quán)，人性之惡就會(huì)無(wú)序膨脹。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)官員因貪腐落馬的層級(jí)止步于政治局委員，這無(wú)形中導(dǎo)致了“刑不上常委”的政治潛規(guī)則。前總理朱镕基直言：人民對(duì)‘刑不上大夫’不滿。他指向的應(yīng)該就是常委。就此而言，周永康案是一個(gè)重大突破，意味著沒有任何級(jí)別可以成為“保護(hù)傘”，這對(duì)打破高層官員的“腐敗安全區(qū)”是意義深遠(yuǎn)的。一旦出現(xiàn)哪怕很小的“腐敗安全區(qū)”，反腐也會(huì)失信于民、失信于官。
其二，如何管好“秘書”成為干部人事制度改革的重大挑戰(zhàn)。在官場(chǎng)，官員與秘書之間形成了一個(gè)極其強(qiáng)大的關(guān)系紐帶：秘書替官員打理隱秘事務(wù)，官員為秘書安排重要崗位。從當(dāng)年的河北“第一秘”李真、上海“第一秘”秦裕，再到周永康的四大秘書（郭永祥、李華林、沈定成、冀文林），這構(gòu)成了一個(gè)堅(jiān)硬的利益共同體。要切割官員與秘書之間的紐帶，一個(gè)可行的辦法是引入回避制度。例如，周永康擔(dān)任四川省委書記，郭永祥就只能在四川之外的地方工作，以淡化人事關(guān)系上的“任人唯秘”。
其三，要切斷企業(yè)與政府之間的利益通道。從周永康案尋租來(lái)看，主要有兩個(gè)機(jī)制：一是“低買高賣”，從中石油等央企輸送利益；二是利用權(quán)力為民企提供便利（例如劉漢、鄧?guó)櫍M(jìn)而獲得回報(bào)。中石油蔣潔敏之所以如此積極配合，當(dāng)然是希望周永康能讓自己的仕途更上一層樓，這凸顯央企的公司治理改革依然任重而道遠(yuǎn)，央企高管的“官員化”問題仍未破解。民企積極配合權(quán)力，看中的是權(quán)力背后的經(jīng)濟(jì)利益，各級(jí)官員的腐敗大多與土地、工程、礦產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)。一旦權(quán)力可以干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)行為，紅頂商人就會(huì)像雨后春筍一樣涌現(xiàn)，徐明、丁書苗、劉漢皆然。
其四，如何建立有效的糾錯(cuò)機(jī)制。周永康、薄熙來(lái)最終落馬，雖然應(yīng)了那句“多行不義必自斃”，但其過程延宕多年，無(wú)論對(duì)社會(huì)還是對(duì)其本人成本都是慘痛的。周、薄在位之時(shí)，無(wú)論其行為何等不端，社會(huì)各界（受害者、知情人、媒體）既不能公開批評(píng)，也不能訴諸司法。偶有挑戰(zhàn)者，也會(huì)遭遇李莊、方洪之類的命運(yùn)，民眾敢怒不敢言，噤若寒蟬。周、薄之惡，非一日之寒。如果有了良性的社會(huì)糾錯(cuò)機(jī)制，周、薄的危害不至于今日之大，社會(huì)不必付出如此高昂的代價(jià)，周、薄等人也不至于在錯(cuò)誤的道路上越走越遠(yuǎn)。一個(gè)良性的社會(huì)糾錯(cuò)機(jī)制，應(yīng)該包括司法對(duì)公民言論和人身安全的保障、擺脫權(quán)力干預(yù)的公正司法、保障媒體的新聞監(jiān)督權(quán)利。
四、依法治國(guó)需要面對(duì)的關(guān)鍵問題
1、建立違憲審查機(jī)制。新中國(guó)憲法學(xué)奠基人之一許崇德，參與了1954年憲法起草的輔助工作、全程參與了82年憲法修改，他提出“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)”。在各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記也一針見血地指出：“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”。長(zhǎng)期以來(lái)，由于違憲審查機(jī)制的缺失，作為根本大法的憲法得不到真正實(shí)施，一個(gè)奇特現(xiàn)象就是法院不能依據(jù)憲法來(lái)判案。例如，薄熙來(lái)在重慶期間，他的批示就可以剝奪民眾的憲法權(quán)利。究其根本，正是違憲審查機(jī)制的缺失。法學(xué)泰斗江平回憶，早在1986年，時(shí)任全國(guó)人大委員長(zhǎng)彭真就提出了人大監(jiān)督的課題。中國(guó)自此開始動(dòng)議制定“監(jiān)督法”。當(dāng)時(shí)，憲法監(jiān)督的模式有幾種方案，其中一個(gè)就是設(shè)立憲法法院或者憲法委員會(huì)，專門審查違憲案件。這在當(dāng)時(shí)認(rèn)為是最可行的，即至少在人大常委會(huì)下面，設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的憲法委員會(huì)。但是，這個(gè)方案經(jīng)過多次討論后，最后就無(wú)聲無(wú)息了。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，“要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序 ，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究”。可見，設(shè)立違憲審查機(jī)制是依法治國(guó)的起點(diǎn)。
2、政法委進(jìn)退。上一個(gè)十年，政法委權(quán)力膨脹，對(duì)司法干預(yù)程度加深。 十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，這是提升司法獨(dú)立性的重要一步。 此外，也應(yīng)理順政法委與法院的關(guān)系。喬石曾經(jīng)提過：地方法院不應(yīng)當(dāng)受地方政法委領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)人大原副委員長(zhǎng)王漢斌也指出，“政法委就是協(xié)調(diào)公檢法的工作，是協(xié)調(diào)，不是領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)時(shí)規(guī)定也是不贊成聯(lián)合辦案，文件都有了，都寫著不要聯(lián)合辦案”。由于政法委的目標(biāo)含有很多非法律標(biāo)準(zhǔn)，政法委干預(yù)案件很容易導(dǎo)致對(duì)法治原則的破壞。江平說(shuō)，“司法改革我認(rèn)為倒退了。司法權(quán)威變成了政法委權(quán)威”。法學(xué)泰斗李步云批評(píng)說(shuō)，“司法獨(dú)立，現(xiàn)在最主要的問題還是所謂的‘協(xié)調(diào)’，在一些地方變成了政法委在辦案”。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 （2013－17）》也提出：完善黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作體制機(jī)制。
3、落實(shí)《行政許可法》。當(dāng)前，政府的自我革命成為改革的核心。早在2003年中國(guó)就頒布了《行政許可法》，這是約束政府公權(quán)力的關(guān)鍵法律。但遺憾的是，《行政許可法》長(zhǎng)期被虛置，在2002－2012年間政府公權(quán)力無(wú)序膨脹，曾擔(dān)任體改委副主任的李劍閣在2012年抱怨說(shuō)，“這幾年政府強(qiáng)化監(jiān)管,我個(gè)人覺得已經(jīng)到了不能理解,不能容忍的程度。”究其根本，是政府部門在尋租的誘惑之下，不斷擴(kuò)充權(quán)力，而民眾又無(wú)可奈何。在司法獨(dú)立性不高、法院和部委都存在行政級(jí)別序列的情況下，針對(duì)政府部門的訴訟，勝訴率不高，久而久之《行政許可法》就成了擺設(shè)。“法無(wú)授權(quán)政府不可為”，在現(xiàn)實(shí)中難以保障。吳敬璉說(shuō)，“要從源頭上反腐敗，源頭就是行政審批。后來(lái)又頒布了行政許可法，就是把設(shè)立行政許可的權(quán)力收在有限的機(jī)關(guān)，比如說(shuō)除了全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院，不能再隨便設(shè)立審批機(jī)構(gòu)，這都是符合方向的。但行政許可法是虎頭蛇尾”。 江平教授說(shuō)，“《行政許可法》當(dāng)時(shí)貫徹的基本精神就是：只要市場(chǎng)能夠解決的盡量由市場(chǎng)去解決。這個(gè)想法非常好，貫徹了法治的基本精神。但是我覺得《行政許可法》實(shí)施以后沒有看到顯著的變化，政府的職能基本上還沒有太多改變。我的感覺是，政府好像還是戀戀不忘自己手中的權(quán)力，因?yàn)闄?quán)力里面有利益，每批準(zhǔn)一個(gè)就有它的利益在內(nèi)。經(jīng)過這十多年，從《行政許可法》到現(xiàn)在，新一屆政府仍然提出來(lái)這個(gè)問題（簡(jiǎn)政放權(quán)），就表明這一問題的嚴(yán)重性”。
來(lái)源： 財(cái)新網(wǎng)
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