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作者：王亞男（1975-），女，環(huán)保部環(huán)境發(fā)展中心環(huán)評研究中心主任，正高級工程師，主要研究領(lǐng)域為戰(zhàn)略環(huán)評及規(guī)劃環(huán)評。

1環(huán)評制度的建立與管理框架

環(huán)境影響評價制度最早由美國首創(chuàng)，1969年美國頒布了《國家環(huán)境政策法》，其目的是使可能影響環(huán)境的工程建設(shè)、規(guī)劃或其他活動對環(huán)境造成的影響減少到最小程度。隨后，歐盟、日本等國家紛紛效仿，并大體在20世紀70年代建立了環(huán)境影響評價制度。我國早在1973年即引入了環(huán)境影響評價的概念，并于1979年在《環(huán)境保護法（試行）》中將其以法律的形式確立下來。從此，環(huán)境影響評價制度作為環(huán)境管理“八項制度”之一，為中國的環(huán)保工作發(fā)揮出極其重要的作用。

環(huán)評制度作為一項“舶來品”，與中國的政府管理體系相結(jié)合后，形成了中國獨有的管理框架。經(jīng)過三十余年發(fā)展，環(huán)評的運行體系逐漸形成了由審批機構(gòu)（政府環(huán)境行政主管部門）、技術(shù)評估機構(gòu)（環(huán)境行政主管部門下設(shè)的評估中心）、評價機構(gòu)（環(huán)評單位）、實施機構(gòu)（項目建設(shè)單位）以及監(jiān)督方（社會公眾）五方共同組成的格局。其中，技術(shù)評估機構(gòu)由政府指定開展技術(shù)評估，評價機構(gòu)是為政府和建設(shè)單位提供咨詢服務(wù)的中立的第三方，公眾通常由項目周邊的群眾、環(huán)保非政府組織（NGO）和媒體構(gòu)成。

2環(huán)評制度的發(fā)展與成就

2.1　成長期（1979-1997）

從環(huán)評制度建立的1979年到“建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例”頒布前的1997年，環(huán)評制度經(jīng)歷了從一張白紙到初具形態(tài)的成長期。環(huán)評制度通過被納入項目審批程序而得以實施：在項目的可行性研究報告階段必須開展環(huán)評，這樣計劃部門可以通過對可研的審批保障環(huán)評程序的履行。同時，環(huán)評技術(shù)體系逐步形成，在九十年代相繼出臺了一系列環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則，明確了環(huán)評的技術(shù)思路、工作內(nèi)容以及工作方法。這一時期，環(huán)評制度的社會知名度不高，執(zhí)行率低，環(huán)保措施落實率更低。

2.2　發(fā)展期（1998-2003）

1998年頒布的“建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例”，明確了環(huán)評分類審批要求、行業(yè)主管部門責任，提出了與環(huán)評制度配套實施的“環(huán)保竣工驗收”制度，極大地提高了環(huán)評制度的操作性，環(huán)評制度開始逐漸被企業(yè)認可并實施。

2002年，當時的國家計委和國家環(huán)境保護總局聯(lián)合發(fā)文“關(guān)于規(guī)范環(huán)境影響咨詢收費有關(guān)問題的通知”，規(guī)范了環(huán)評報告編制費用。按文件要求，各類項目根據(jù)投資、行業(yè)、所在區(qū)域以環(huán)評文件的類別不同，環(huán)評收費從1萬到110萬不等。收費標準的出臺保障了環(huán)評從業(yè)人員的經(jīng)濟利益，吸引了大量環(huán)保科研人員加入到環(huán)評工作中。

2003年，《環(huán)境影響評價法》頒布實施，極大地提高了環(huán)評的社會地位和知名度，也提高了環(huán)評的執(zhí)行率。至此，環(huán)評不僅具有了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，更有了堅強的法律保障，成為一項蓬勃發(fā)展的朝陽行業(yè)。

2.3　壯大期（2004-2011）

《環(huán)評法》實施后，環(huán)評事業(yè)的發(fā)展進入快車道。環(huán)評逐漸為社會熟知，并最終成為知名度最高的環(huán)境管理制度之一。

2005年的圓明園事件，使得“環(huán)評”首次大規(guī)模地進入中國普通社會公眾的視線。2005年3月，蘭州大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院教授質(zhì)疑圓明園湖底防滲工程破壞生態(tài)；隨后，當時的國家環(huán)保總局表示，該工程未進行建設(shè)項目環(huán)境影響評價，應(yīng)該立即停止建設(shè)，依法補辦環(huán)評審批手續(xù)；4月，環(huán)保總局舉行公眾聽證會，就圓明園遺址公園湖底防滲工程項目的環(huán)境影響問題，聽取專家、社會團體、公眾和有關(guān)部門的意見。“圓明園事件”在環(huán)評發(fā)展史上的重要意義在于：它客觀上完成了一次全民環(huán)保教育，使環(huán)評走出實驗室和辦公室，走向普通百姓，并深入人心。

2006年開始的“環(huán)評風(fēng)暴”又將環(huán)評推到了環(huán)保工作的最前沿。2006年，環(huán)保部門首次公布了一批大型企業(yè)的環(huán)評違法問題，在社會各界引起強烈反響，被媒體稱為“環(huán)評風(fēng)暴”。2007年初，環(huán)保部門對環(huán)評違法違規(guī)現(xiàn)象突出的流域、區(qū)域和行業(yè)首次實行“區(qū)域限批”“行業(yè)限批”，2008年修訂的《水污染防治法》使“區(qū)域限批”法制化。此后，環(huán)評逐漸成為環(huán)保部門的重要工作抓手，很多執(zhí)行不力的管理制度開始搭環(huán)評這趟車借機落實。總量控制、環(huán)境風(fēng)險評價等章節(jié)逐漸被增加到環(huán)評報告中來，成為重要審查內(nèi)容。

這期間，環(huán)評作為項目建設(shè)前的一道重要門檻，在控制污染物排放提高清潔生產(chǎn)水平、減小生態(tài)破壞節(jié)約自然資源、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化經(jīng)濟增長、推動決策的科學(xué)化和民主化等方面發(fā)揮了重要作用。以2010年為例，環(huán)保部就對44個、總投資近2500億元涉及“兩高一資”、低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩項目做出退回報告書、不予批復(fù)或暫緩審批處理。

環(huán)評管理的效果日益顯著的同時，環(huán)評制度的自身建設(shè)也在這一時期得到發(fā)展。2004年至2005年，《環(huán)境影響評價工程師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》、《環(huán)境影響評價工程師職業(yè)資格考試實施辦法》、《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》等系列文件發(fā)布，日后對環(huán)評行業(yè)影響深遠的環(huán)評工程師制度開始實施。環(huán)保部門還相繼出臺了《地下水評價導(dǎo)則》、《環(huán)評公眾參與暫行辦法》，修訂了《大氣環(huán)境影響評價導(dǎo)則》、《生態(tài)環(huán)境影響評價導(dǎo)則》。環(huán)評工程師制度的實施和技術(shù)導(dǎo)則的完善，為提高環(huán)評隊伍的工作能力、保證環(huán)評報告書質(zhì)量起到了積極的作用，環(huán)評工作更加嚴謹專業(yè)。

2.4　問題高發(fā)期（2012-2015）

環(huán)評行業(yè)經(jīng)歷了快速發(fā)展之后，自身問題也不斷暴露出來。

環(huán)評作為一項管理制度，執(zhí)行率和措施落實率不高是影響其權(quán)威性的重要因素。以濟南市歷下區(qū)為例，2012年需要辦理環(huán)評的企業(yè)1846家，已經(jīng)辦理環(huán)評審批手續(xù)的689家，環(huán)評辦理率37.3%。企業(yè)“未批先建”現(xiàn)象突出，環(huán)保部門對未執(zhí)行環(huán)評程序的企業(yè)處罰力度小甚至不處罰，環(huán)評的嚴肅性經(jīng)受考驗。2015年，中央巡視組對環(huán)保部的巡視意見中，第一條即為環(huán)評“未批先建”問題，反映出這一問題的嚴重性和普遍性。

與“未批先建”同樣飽受詬病的，是評價機構(gòu)管理混亂，人員掛證、機構(gòu)借證問題突出。由于規(guī)定了個人資質(zhì)對單位資質(zhì)的支撐要求，環(huán)評工程師成為各個評價單位競相爭奪的對象，演化到后期，出現(xiàn)了大量掛證的亂象。環(huán)評機構(gòu)最初以各地環(huán)科院、高校以及行業(yè)單位為主，隨著環(huán)評知名度不斷增加，一大批背景復(fù)雜、以盈利為唯一目標的公司加入到評價機構(gòu)中來。這些公司往往既無單位資質(zhì)，也無個人資質(zhì)，以承攬項目為優(yōu)勢，為專職環(huán)評單位介紹項目，或干脆自己組織人馬編寫報告，再尋找有證單位借證，成為真正的中介機構(gòu)。這些機構(gòu)工作質(zhì)量差，但市場生存能力強，極大地敗壞了環(huán)評行業(yè)的聲譽。

環(huán)評制度的主要參與方--建設(shè)單位--也對環(huán)評工作存在諸多不滿，主要集中在環(huán)評工作周期長、費用高等方面。由于環(huán)評導(dǎo)則更趨復(fù)雜，而且報告必須一次性通過技術(shù)審查，評價單位通常寧濫勿缺、寧深勿淺，環(huán)評報告書越寫越厚，工作周期和工作費用也就大幅上升，成為項目各項前置審批中最為費時費錢的工作。許多環(huán)境敏感項目的建設(shè)單位為保證盡快取得批復(fù)，更愿意將環(huán)評工作委托給與審批部門關(guān)系密切的其下屬的環(huán)評機構(gòu)，即“紅頂中介”。環(huán)保系統(tǒng)所屬評價機構(gòu)承接了大量環(huán)境敏感的重大項目，在協(xié)調(diào)環(huán)境保護和經(jīng)濟建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，客觀上也形成了一定程度的技術(shù)壟斷，甚至造成社會上的諸多誤解。

比上述問題更加嚴重的是，由于環(huán)境質(zhì)量日益下降且公眾的環(huán)保意識日漸提高，公眾對環(huán)境管理的不滿集中發(fā)泄到環(huán)評制度上。2012年短短四個月內(nèi)，發(fā)生了三起環(huán)境群體性事件，分別是什邡市反對鉬銅項目事件、啟東市反對王子造紙廠排海工程事件和寧波市反對PX項目事件。在這些事件中，社會公眾和媒體不約而同地將批評聲指向環(huán)保部門，矛頭更是直指知名度最高的環(huán)評制度。環(huán)評制度面臨是否有效甚至是否必要的挑戰(zhàn)。

環(huán)評制度實行三十余年后，無論是社會公眾還是建設(shè)單位，甚至環(huán)評從業(yè)人員，都對這項制度提出了批評，環(huán)評改革勢在必行。自2010年起，環(huán)境保護部開始啟動環(huán)保系統(tǒng)事業(yè)單位環(huán)評機構(gòu)體制改革，促使環(huán)評技術(shù)服務(wù)機構(gòu)與行政主管部門脫鉤，向?qū)I(yè)化、規(guī)模化方向發(fā)展。2015年，環(huán)保系統(tǒng)所屬環(huán)評單位首當其沖，作為“紅頂中介”被清理出環(huán)評隊伍。